(개선) 과제-04 5-6단락 논증에세이 011-08 김준서

제목: 특정 산업에 대한 보조금 지금이 정당한가?

I. 서론

지금까지의 산업정책 연구들은 정부 보조금의 효과를 산업 경쟁력 강화와 신산업 발굴의 관점에서 고찰해왔다. 특히 Rodrik은 보조금이 민간이 진입하지 않았을 시장에 기업들이 진입할 유인을 제공하여 외부효과를 극복할 수 있게 만든다고 주장하며 보조금 지금에 긍정적인 입장을 취한다. (Rodrik 2004). 반면 Pack과 Saggi는 정부의 보조금을 통한 시장 개입이 오히려 민간의 자발적 투자를 대체해 구축효과를 유발한다고 주장하며, 보조금의 긍정적 효과에 회의적인 입장을 취한다. 본고의 핵심 목표는 특정한 산업과 기업에 대한 정부 보조금 지급에 반대하는 것이다. 이를 위해 보조금의 효과를 평가할 때 추가적 투자 유발이 필수적 기준임을 보일 것이며, 보조금이 민간 투자를 촉진하기보다 대체하여 경제 성장에 실질적으로 기여하지 못하는 낭비되는 재원임을 보일 것이다. 다음으로 민간 투자의 추가성만이 산업 정책의 목표가 아님을 들어 예상 가능한 반론을 서술할 것이고 이를 재반박하며 글을 마무리 할 것이다.

II. 본론

1. 보조금은 민간 투자 촉진의 추가성을 전제로 정당화된다

정부 보조금은 보통 국가 경쟁력 강화와 신산업 육성에 효과적이라고 정당화된다. 이러한 관점은 보조금이 없었다면 이루어지지 않았을 민간 투자가 정부의 보조금에 의하여 촉진될 수 있다는 가정에 근거한다. 신산업이나 초기 투자를 크게 요구하는 산업은 민간이 투자를 기피하는 시장 실패가 일어날 수 있다. 따라서 보조금은 이렇게 부족한 투자를 보충하여 산업 발전의 시발점이 되고 결과적으로 국가 경제 성장에 기여할 수 있다고 주장된다. 그런데 보조금이 민간 투자의 증가를 유도하지 않는다면 이러한 보조금은 의미없이 낭비되는 세금일 뿐이다. 따라서 보조금이 민간 투자를 구축하는가, 촉진하는가가 보조금 논쟁의 핵심이다.

2. 보조금은 민간 투자를 구축하는 효과를 가져올 뿐이다.

다수의 정부 보조금을 대상으로 한 실증연구는 보조금이 민간 투자의 추가성을 가져오는 대신 구축효과를 발생시킨다는 점을 지적한다. 정부로부터 투자금 지원을 받은 기업은 자기 자본의 투입을 줄이기 때문에 결과적으로 총투자 규모는 큰 변화가 없다. 오히려 보조금은 기업이 경쟁과 혁신을 통해 발전하는 대신 보조금에 의지하는 경향을 유발하는 측면이 있기에 산업의 장기적 경쟁력을 저하할 수 있다. Pack & Saggi(2006)와 권남훈·고상원(2004)의 연구는 보조금 수혜 기업이 자발적인 R&D를 줄이는 경향이 있다는 것을 실증적으로 분석하였다. 그 사례로 EU 회원국의 과학기술 혁신과 디지털 전환을 촉구하는 보조금을 지원하는 EU의 Horizon 프로그램은 800억 유로, 한화로 약 110조원을 기업들에게 지급했다. 하지만 유럽감사원에 따르면 민간 투자의 추가성을 판단하기 어렵다고 하였으며 수혜 기업들은 보조금 종료 이후 프로젝트 지속성을 확보하지 못하고 중단되었다고 한다. 일본에서도 로봇, 배터리, 반도체 분야에 산업 보조금을 지원했지만 일본 회계검사원은 기업들이 자발적 R&D 예산을 줄이고 보조금 의존도를 높였다고 보고하였다.

3. 반론: 추가성 만이 보조금 지급을 정당화하는 것이 아니다.

보조금 지급을 정당화하는 조건을 단지 민간의 추가적인 투자 유발 여부라는 하나의 기준만으로 국한하는 것은 산업 정책의 목적을 과도하게 좁히는 것일 수 있다. 보조금 지급은 단지 민간 투자 촉진 말고도 계량할 수는 없지만 핵심적인 산업 생태계 조성, 인력 양성, 기술 이전 등 다양한 목표들을 가질 수 있다. 특히 초기 민간이 진입하지 못하고 있는 시장에 정부의 보조금이 유인을 제공하여 민간의 관심을 유도하고 자생적인 산업으로 발전하는 역할을 할 수도 있다. 따라서 민간의 추가적 투자만을 기준으로 삼아 정부 보조금을 반대하는 것은 산업 정책의 효과를 과소평가하는 것으로 민간의 구축효과가 나타났다고 해서 보조금을 반대할 이유는 되지 못한다.

4. 재반박: 추가성은 여전히 핵심 기준이다.

정부 예산이 한정된 희소한 자원임을 고려해 볼 떄, 보조금의 정당화를 위해서는 추가성이 여전히 핵심적인 평가 기준이다. 만약 민간이 자력으로도 할 투자를 대체하는 것이라면, 그것은 기회 비용이 큰 낭비에 가까운 재원일 것이다. 만약 민간이 자력으로는 하지 않을 투자라면 그것은 시장성이 떨어져 정부의 지원 없이는 자생할 수 없는 시장이라는 뜻이고 계속 재원을 흡수할 것이다. 이러한 분야에 투자는 공공재에 국한되어야 마땅할 것이다. 또한 추가성은 정책의 효용성과 정당성을 판별하기 위한 객관적이고 계량 가능한 기준이다. 반론에서 언급된 비계랑적 목표들은 특정 산업이나 기업에 대한 특혜로 이어질 수 있기 때문에 국가 재원을 사용함에는 이러한 객관적이고 계량 가능한 기준을 사용해야 한다. 따라서 추가성을 정책 평가의 중심으로 삼지 않는다면 보조금은 성과 없는 재정 지출로 전락할 가능성이 몹시 크고 이는 세금의 정당성에도 문제가 되므로 추가성은 여전히 보조금 지급의 핵심 기준이다.

III. 결론

지금까지 추가성이 산업 정책을 평가할 수 있는 가장 중요한 기준이고, 정부 보조금이 민간 투자를 촉진하기 보다는 자발적인 투자를 대체하여 총투자 규모의 큰 변화를 가져오지 못하기에 보조금을 지급해서는 안 된다고 하였다. 이러한 논쟁은 산업 정책의 효과에 대한 평가를 넘어서 보조금과 같은 산업 정책이 어떤 기준 하에서 정당화 될 수 있는가라는 근본적인 물음을 제시한다. 다만 이러한 비판이 시장에 대한 정부의 개입을 무조건적으로 부정하는 것은 아니다. 특정한 경우에 정부의 지원이 혁신과 경쟁력을 높여줄 가능성이 존재하기는 한다. 그러나 효과를 기대하기 위해서는 지급된 보조금이 민간의 추가적 투자를 유발할 수 있다는 엄밀한 검증하에 진행되어야 할 것이다.